Die EU-Strukturpolitik nach 2006

"Kapitel II,Kontext und Einflussfaktoren der Reform: Kapitel 1, Das Inkrafttreten der Europäischen Verfassung: Prägend für das politische Umfeld, in dem die aktuelle Debatte um die zukünftige Strukturpolitik geführt wird, war und ist der Prozess zur Etablierung einer Europäischen Verfassung. Auf der Tagung des ER von Brüssel haben sich die Staats- und Regierungschefs im zweiten Anlauf auf einen Vertrag über eine Verfassung für Europa (VVE) geeinigt. Nachdem der Vertrag am 29. Oktober 2004 in Rom unterzeichnet worden war, begannen die Mitgliedstaaten mit der Durchführung der jeweiligen innerstaatlichen Ratifizierungsmaßnahmen. Mit der Ablehnung des Verfassungsentwurfs in Frankreich und den Niederlanden sprachen sich bereits die Bürger zweier EU-Gründungsstaaten mehrheitlich gegen die Verfassung aus. Großbritannien kam einem weiteren negativen Referendum wohl nur durch die Verschiebung zuvor. Auch wenn die Mehrzahl der Länder die Verfassung ratifiziert hat und der Ratifikationsprozess in den meisten noch fehlenden Mitgliedstaaten fortgesetzt wird, muss die Verfassung in ihrer heutigen Form wohl als gescheitert angesehen werden. Nur wenn am 1. November 2006 alle Ratifikationsurkunden bei der italienischen Regierung hinterlegt sind, tritt der VVE bestimmungsgemäß zu diesem Zeitpunkt in Kraft (Art. IV-447 Abs. 2 VVE).
Doch weshalb ist dieser Verfassungsentwurf vor allem in den Nettozahlerstaaten so umstritten? Gibt es vielleicht auch aus strukturpolitischer Sicht Gründe, mit denen eine kritische Haltung gerechtfertigt werden kann? Zwar hat sich die Minderheit im Konvent, die das Kohäsionsziel gern als aktive Konvergenzpolitik im VVE festgeschrieben sehen wollte, nicht durchsetzten können. Nichtsdestotrotz enthält der VVE neben dem Effekt dass nach der Schaffung einer einheitlichen Rechtspersönlichkeit für die EG und die EU durch Art. I-7 VVE erstmals richtigerweise von der EU-Strukturpolitik gesprochen werden kann einige Neuerungen, die für die Strukturpolitik bedeutsam sind.
Kapitel 1.1, Neuerungen für die künftige Ausrichtung der Strukturpolitik: Zunächst wurden in den Zielen der Union geringfügige Änderungen gegenüber dem Rechtsstand von Nizza vorgenommen. So gelangte anstelle des hohen Beschäftigungsniveaus (Art. 2 EGV) das weitreichendere Ziel der Vollbeschäftigung in den VVE (Art. I-3 Abs. 3). Damit wird zwar ein Hauptziel des ESF (Art. III-219 VVE) aufgewertet, weil sich daraus aber keine erweiterten Handlungsmöglichkeiten ergeben, hat diese Modifikation für die Strukturpolitik nur symbolische Bedeutung.
Mit der Ergänzung durch die territoriale Dimension setzt sich die EU im VVE die Förderung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts zum Ziel (Art. I-3 Abs. 3 UAbs. 3 VVE). Diese Ergänzung war während der Verfassungsdebatte durchaus umstritten, denn es ist zu erwarten, dass dadurch das Europäische Raumentwicklungskonzept im Rahmen der Strukturfonds mehr Gewicht bekommt. Darüber hinaus schafft die erweiterte Fassung dieses Verfassungsziels vor allem die Grundlage für die Ergänzung des Art. III-220 UAbs. 3 VVE im Dritten Verfassungsteil. Danach wird den ländlichen Gebieten, den vom industriellen Wandel betroffenen Gebieten und den Gebieten mit schweren und dauerhaften natürlichen oder demografischen Nachteilen im Rahmen der Kohäsionspolitik besondere Aufmerksamkeit geschenkt. Zu dieser Formulierung wurden bereits kritische Stimmen laut, welche zu Recht die Reduktion der Frage der Förderbedürftigkeit auf das Vorliegen einer regionalen Besonderheit befürchteten. Im Gegenzug verlieren objektive wirtschaftliche Kriterien nämlich an Bedeutung.
In Art. I-57 Abs. 1 VVE wurde festgeschrieben, dass die EU besondere Beziehungen zu den Staaten in ihrer Nachbarschaft entwickeln und einen Raum der guten Nachbarschaft und des Wohlstandes aufbauen soll. Dadurch wird erstmals die Bedeutung der Nachbarstaaten für die Union anerkannt. Der Vorschlag der Kommission zur Einrichtung eines neuen Finanzierungsinstruments für die Nachbarschaftspolitik ist somit ein erster Schritt zur Umsetzung dieses Postulats.
Die wichtigste Feststellung für die künftige Ausrichtung der Strukturpolitik ist jedoch, dass die Mitgliedstaaten am Modell des vertikalen Regionalausgleichs (Art. 158 UAbs. 2 EGV) festgehalten haben (Art. III-220 UAbs. 2 VVE) und ein staatenzentriertes Modell in Form eines ungebunden Finanzausgleichs, wie es in der Wissenschaft gefordert wird (s. Teil C Nr. II. 2.6), abgelehnt haben.
Kapitel 1.2, Wirkungen auf das Durchführungssystem: Eines der Reizwörter im Verfassungsprozess in der Diskussion über die künftige Ausführung gemeinschaftlicher Politik war die Offene Methode der Koordinierung (open method of coordination, OMC). Seit sie auf dem Gipfel von Lissabon aus der Taufe gehoben wurde, stellt die OMC eine Option in einer wachsenden Anzahl von Politikfeldern dar, insbesondere in den Bereichen Wirtschafts-, Beschäftigungs- und Sozialpolitik. Obwohl sich die Befürworter eines horizontalen Artikels im Konvent nicht durchsetzen konnten und die OMC nicht expressis verbis Eingang in den VVE fand, wurde die Methode als solche sehr wohl in der Verfassung verankert. Mit der nunmehr auch offiziellen Erweiterung des Instrumentenkastens der Union und dem Bedeutungszuwachs, den die OMC dadurch erfahren hat, ist eine Renaissance des Intergouvernementalismus auch im Bereich der Strukturpolitik wahrscheinlich. Die logische Folge wäre der weitgehende Rückzug der Kommission auf ein strategisches Management- und Dezentralisierungsmodell, bei dem sie sich auf die Formulierung von gemeinschaftlichen Zielvorgaben und Kontrollindikatoren beschränkt.
Unterstützt wird diese These durch die Neufassung des Subsidiaritätsprinzips in Art. I-11 Abs. 3 VVE, wonach die Union außerhalb ihrer ausschließlichen Zuständigkeiten (Art. I-13 VVE) nur noch dann tätig werden darf, sofern und soweit die Ziele weder auf zentraler noch auf regionaler oder lokaler Ebene ausreichend verwirklicht werden können und diese darüber hinaus auf Unionsebene besser zu verwirklichen sind. Beide Voraussetzungen müssen also kumulativ erfüllt sein. Die bisher geltende Prämisse, wonach Aufgaben, die auf mitgliedstaatlicher oder subnationaler Ebene nicht ausreichend erreicht werden können, automatisch besser auf Gemeinschaftsebene erfüllt werden können (Art. 5 UAbs. 2 EGV), entfällt. Im 2. Verfassungsprotokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit wurde ein Frühwarnmechanismus etabliert. Demnach muss die Kommission ihre Gesetzesentwürfe den nationalen Parlamenten zum gleichen Zeitpunkt wie dem Europäischen Parlament und dem Rat übermitteln (Art. 4 des Protokolls). Dann haben diese sechs Wochen Zeit, um auf eine evtl. Verletzung des Subsidiaritätsprinzips hinzuweisen (Art. 6), im Übrigen besteht ein Klagerecht (Art. 8).
Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit in Art. 5 Abs. 3 EGV wurde im VVE um die Klarstellung ergänzt, dass sich die Verhältnismäßigkeit von Maßnahmen der EU sowohl an inhaltlichen wie auch formalen Aspekten messen lassen muss (Art. I-11 VVE). Für die Strukturfondsförderung besonders relevant ist die Konkretisierung dieses Grundsatzes im 2. Verfassungsprotokoll über die Anwendung der Grundsätze der Subsidiarität und der Verhältnismäßigkeit. Darin wird in Art. 5 proklamiert, dass die Entwürfe Europäischer Gesetzgebungsakte künftig berücksichtigen müssen, dass der Verwaltungsaufwand der Union, der nationalen Regierungen, der regionalen und lokalen Behörden, der Wirtschaftsteilnehmer und der Bürgerinnen und Bürger so gering wie möglich gehalten werden und in einem angemessenem Verhältnis zu dem angestrebten Ziel stehen muss. Dies bedeutet eine Einschränkung von Kontroll- und Berichtspflichten im positiven Sinne, wie sie bereits mit den entsprechenden Ausführungen im Governance-Weißbuch der Kommission initiiert wurden. Ob der Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Einzelfall auch durch eine Klage Nachdruck verliehen werden kann, ist aufgrund der Formulierungen in Art. 8 des Protokolls jedoch fraglich.
Bisher stand die alleinige Haushaltsverantwortung der Kommission gemäß Art. 274 EGV einer weitgehenden Delegation der Kontrolle über die rechtmäßige und wirtschaftliche Verwendung von Gemeinschaftsmitteln an die Mitgliedstaaten entgegen. Die Neufassung in Art. III-407 VVE hebt die Ausführung des Haushalts durch die Kommission zusammen mit den Mitgliedstaaten deutlicher hervor und schafft künftig die juristischen Voraussetzungen für eine Übertragung von mehr Kontrollverantwortung an nationale Stellen.
Kapitel 1.3, Änderungen im strukturpolitischen Machtgefüge und Entscheidungsprozess: Kapitel 1.3.1, Neue strukturpolitische Kompetenzen für die Gemeinschaft?: Innerhalb der neuen Kompetenzsystematik des VVE unterliegt die Strukturpolitik der geteilten Zuständigkeit (Art. I-14 Abs. 2 lit. c VVE), mit der Folge, dass die Mitgliedstaaten auf diesen Gebieten nur aktiv werden dürfen, sofern und soweit die Union ihre Kompetenzen nicht ausgeübt hat bzw. entschieden hat, diese nicht mehr auszuüben (vgl. Art. I-12 Abs. 2 VVE). Nichtsdestotrotz bleibt es aber beim Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung, wonach die Union nur in dem Umfang Kompetenzen hat, wie ihr diese in Teil III des VVE beim jeweiligen Politikbereich ausdrücklich zugewiesen werden (Art. I-11 Abs. 1 und 2 sowie I-12 Abs. 6 VVE). Damit ergeben sich für die Gemeinschaft in strukturpolitischen Angelegenheiten (vgl. Teil III, Titel III Kapitel III, Abschnitt 3 VVE) zunächst keine wesentlich über den Stand von Nizza hinausgehenden Befugnisse.
Kapitel 1.3.2, Neuerungen für strukturpolitische Entscheidungen im Rat?: Während die Modalitäten für die Kontrolle von Durchführungsbefugnissen der Kommission zu den Strukturfonds (Komitologie) bisher einstimmig im Rat beschlossen werden mussten (Art. 202 EGV), verlangt die entsprechende Regelung im VVE (Art. I-37 Abs. 3) künftig die Regelung durch Europäisches Gesetz (Art. I-37 Abs. 3 VVE). Dieses wird im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren (Art. III-396 VVE) beschlossen, bei dem der Rat mit qualifizierter Mehrheit entscheidet, wenn keine davon abweichende lex specialis im Primärrecht existiert (Art. I-23 Abs. 3 VVE).
Auf dem Brüsseler Gipfel haben sich die Staats- und Regierungschefs nachträglich auf ein vereinfachtes Änderungsverfahren für Titel III des dritten Verfassungsteils über die internen Politikbereiche geeinigt (Art. IV-445 VVE). Auch für den Bereich der Strukturpolitik (Teil III, Titel III Kapitel III, Abschnitt 3 VVE) könnte der Europäische Rat damit einstimmig Verfassungsänderungen vornehmen, ohne dafür eine Regierungskonferenz einberufen zu müssen.
Um die bisherigen Nettoempfänger bei der bis 2006 fälligen Neuordnung der Strukturpolitik nicht zu benachteiligen, hat Spanien bereits bei der Beschlussfassung zum Vertrag von Nizza im Dezember 2000 durchgesetzt, dass die Einstimmigkeitsregel erst nach dem Erlass der Finanzielle Vorausschau für den Zeitraum 2007-2013 entfällt. In der Verfassungsdebatte wurde diese Verpflichtung vom Prozess der Finanzielle Vorausschau abgekoppelt und dahingehend verändert, dass die Gesetzgebung zu den Struktur- und Kohäsionsfonds im Anschluss an die zum Zeitpunkt der Unterzeichnung des Vertrags geltenden Bestimmungen einstimmig erfolgen muss (Art. III 223 Abs. 3 VVE). In jedem Fall – ob mit oder ohne ratifizierten VVE – steht die aktuelle Reform unter dem Diktat der Einstimmigkeit, erst danach sind qualifizierte Mehrheitsentscheidungen denkbar.
Bislang fehlte im europäischen Primärrecht eine Bestimmung zum mehrjährigen Finanzrahmen. Die Art. 268-280 EGV enthalten vor allem Bestimmungen zum jährlichen Haushaltsverfahren und zu den Haushaltsgrundsätzen. Diese vertraglichen Bestimmungen wurden durch abgeleitete Rechtsakte und – außervertragliche – Vereinbarungen ergänzt. Dabei steht im außervertraglichen Regelwerk seit 1988 die Finanzielle Vorausschau im Vordergrund. An ihr orientieren sich die jährlichen Budgetentwürfe. In der Vorausschau wird vor allem eine Obergrenze für die Gesamtausgaben festgelegt und eine Aufteilung der Ausgaben auf die wichtigsten Kategorien festgelegt. Nach dem Ergebnis der Regierungskonferenz wird über die Finanzielle Vorausschau, die in der Terminologie des VVE als mehrjähriger Finanzrahmen bezeichnet wird, entgegen den Vorschlägen des Konvents auch künftig einstimmig beschlossen (Art. I-55 Abs. 2 VVE), es sei denn, der ER beschließt einstimmig den Übergang zur qualifizierten Mehrheit (Art. I-55 Abs. 4 VVE, sog. Passerelle-Klausel).
Kapitel 1.3.3, Erneuter strukturpolitischer Machtzuwachs für das Europäische Parlament: Nachdem sich das Europäische Parlament im Laufe der letzten Jahre und Jahrzehnte äußerst dynamisch entwickelt hat und aus einem Redeparlament mittlerweile ein veritables Machtzentrum entstanden ist, kann es auch durch die Neuerungen im VVE erneut als einer der zentralen Gewinner der Reform bezeichnet werden. Mit dem Inkrafttreten des VVE gilt für alle Rechtsetzungsakte in strukturpolitischen Angelegenheiten mindestens das Mitentscheidungsverfahren:
Eine Neuerung im Haushaltsverfahren liegt darin, dass im Jahreshaushaltsplan die Trennung zwischen obligatorischen und nicht-obligatorischen Ausgaben aufgehoben wird. Dadurch erhält das Parlament auf der Ausgabenseite volle Haushaltsbefugnisse. Obwohl die Rechte des Ministerrates in der Regierungskonferenz noch einmal leicht aufgewertet wurden, besteht bei der Aufstellung des Jahreshaushaltsplans jetzt eine gleichberechtigte Stellung von Rat und Parlament. Wenn man berücksichtigt , dass das Parlament auch dem mehrjährigen Finanzrahmen künftig zustimmen muss (Art. I-55 Abs. 2 VVE), ergibt sich in der Gesamtschau eine erhebliche Aufwertung seiner Stellung in der inhaltlichen Ausrichtung und der finanziellen Ausstattung der Strukturpolitik nach 2006.
Kapitel 1.3.4, Insgesamt gestärkte Regionen: Für die Regionen ist insgesamt festzustellen, dass ihre Rolle im VVE allgemein und deutlich gestärkt wird. Die neu geschaffenen Partizipationsmöglichkeiten für regionale und lokale Gebietskörperschaften könnten daher der europäischen Regional- und Strukturpolitik künftig zusätzliche Dynamik verleihen. Auch das Klagerecht des AdR wird der regionalen Dimension einen höheren Stellenwert verschaffen. Ob das Klagerecht angesichts der heterogenen Zusammensetzung des AdR tatsächlich gestaltend in der Strukturpolitik eingesetzt werden kann, ist aber zumindest zweifelhaft.
Kapitel 1.4, Wirkungen auf das Finanzvolumen der Strukturpolitik: Kapitel 1.4.1, Zusätzliche Eigenmittel zur Finanzierung einer intensiveren Strukturpolitik?: Zunächst ist es hier wichtig zu fragen, ob die Union durch den VVE zusätzliche bzw. vereinfachte Möglichkeiten zur Einnahmebeschaffung erhält, mit denen sie im Gegenzug ihre strukturpolitischen Aktivitäten erhöhen könnte. Mit der in 269 EGV fehlenden Regelung des Art. I-54 Abs. 3 Satz 2 VVE wird klargestellt, dass durch ein Europäisches Gesetz (Art. I 33 Abs. 1 UAbs. 2 VVE) auch neue Kategorien von Eigenmitteln eingeführt werden können. Damit eröffnet sich grundsätzlich die Möglichkeit zur Einführung einer EU-Steuer. Allerdings ist dies mittelfristig unwahrscheinlich, denn auch im VVE bleibt es dabei, dass der Rat analog zu den Regelungen in Art. 269 EGV einstimmig und nach Anhörung des Europäischen Parlaments über das System der Eigenmittel entscheidet.
Kapitel 1.4.2, Auslegungsbedürftige Formulierungen in der Verfassung: Der Begriff der Solidarität hat durch die Verankerung als zentraler Wert in Art. I-2 VVE eine generelle Aufwertung erfahren. Die gesellschaftliche Dimension des Integrationsprozesses wurde insgesamt untermauert. Die Regionalkommissarin der Barroso-Kommission, Danuta Hübner, hat die Bedeutung dieser Neuerungen für die Kohäsionspolitik bereits erkannt, wenn sie feststellt: Solidarity is a basic value of the Union. It is highlighted in the draft Constitutional Treaty, which recognizes economic, social and territorial cohesion as one of the cornerstones of the European project. Für den Bereich der Strukturfonds propagiert sie, dass solidarity, expressed through the structural funds (Hervorhebung d. V.) an vorderster Stelle stehen sollte.
Während im EGV bisher ein direkter Bezug zwischen den Förderinstrumenten und dem Begriff der Solidarität vermieden wurde, taucht im Vorwort zum 29. Verfassungsprotokoll über den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt erstmals dieser Begriff im unmittelbaren Textzusammenhang mit den Strukturfonds auf. Im einzigen Artikel des Protokolls bekunden die Mitgliedstaaten ihre Überzeugung, dass die Strukturfonds bei der Erreichung der Ziele der Union weiterhin eine gewichtige Rolle zu spielen haben. Dass die neu geschaffenen Zusammenhänge und Formulierungen auch in den aktuellen Reformverhandlungen eine gute Argumentationshilfe darstellen, um eine aktive und intensive Strukturpolitik zu verteidigen, liegt auf der Hand."